上海规划2040：全球城市需要什么样的人口政策
本文转载自8月26日 财新网，微信首发于上海金融与法律研究院，欢迎关注他们的微信公众号。作者聂日明是上海金融与法律研究院研究员，先后获浙江大学学士、复旦大学MBA。主要关注中国经济中的财税体制、金融体制、城市化和社保，兼及晚清和近代史。特约作者 徐驭尧为上海金融与法律研究院研究助理。
近日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》（下称《上海规划2040》）向全社会公示，最令人注意的是，《上海规划2040》显示上海将在2020年将人口规模控制在2500万以下，在2040年控制在2500万左右，这一点引起了广泛的争议。
《上海规划2040》将上海城市发展的目标愿景定为“卓越的全球城市”。全球城市指的是能直接影响全球事务的城市，自然不可能是闭门造车的城市，提到全球城市，大家第一个想到的一般是纽约。
纽约可能是全世界最具活力和多样性的城市，纽约的多元性首先体现在人员构成的多元上。纽约在去年也曾发布过一份面向2040年的城市发展规划，这份名为《一个纽约：一份强大而争议城市的规划》（以下称《纽约规划2040》）的制定者们收集了纽约市民对于纽约的印象，城市、多元性和人成为纽约市民选择最多的关键词。
纽约地铁中的Hip-Hop
纽约确实是一座包容的、由无数多元生命个体构成的城市。200年前的纽约不过是8万人的小城，200年来，纽约的人口增长了100倍。纽约是许多移民到美国的第一站，来自世界各地的移民从世界来到美国、来到纽约，为这座城市带来了年轻的活力、繁荣的贸易和多样的文化，纽约也是非法移民最偏爱的城市。
根据美国的人口普查数据，现在的纽约市民里有37.1%出生于海外，白人仅占纽约人口的44%，黑人、拉丁裔和亚裔占有近半数的比例。在人口意义上，纽约是一座当之无愧的全球城市。
泰坦尼克号剧照
上海之于中国，类似于纽约之于美国。时至今日的上海是中国的第一大城市，人口、经济、纳税等多项关键指标全国第一。凭借曾经租界的制度优势，上海的城市治理以精细化著称，是多个改革的先行城市，在国企、住房等多个领域为全国提供政策经验。
作为外来人口流入最多的城市，上海的居住证、外来人口子女接受义务教育政策，也是大城市中相对开明和规范的。
2008年，上海启动“进城务工人员随迁子女义务教育三年（2008—2010）行动计划”，大幅调低外来人口子女在沪入学的门槛，时任市委书记要求，在“十一五”期间，上海要保障随迁子女全部享受免费义务教育。
然而，这样的上海正在远去。
2013年，上海的小学招生数达到18.1万，是近十几年以来的高峰，但2014年，这一数字下滑为16.3万，上海的人口一直在增长，下滑的部分自然就是拒绝外来人口子女在上海就读义务教育的产物。最直接的限制政策是，就读条件将孩子父母或父母一方持有的居住证件、务工证明年限从1年提高至2年，2015年进一步提高至3年。
上海还曾表示要进一步提升人口发展质量，优化人口结构和布局，明确将选择性地接纳外来人口，也就是通过一套行政化的手段来挑选这座城市需要的移民，不让他们的孩子在沪上学只是其中之一。
城市由人构成，有人的城市才是繁荣的，城市的存在就是满足人的需求，为人们在城市里交流提供便利。历来城市规划的思路都是预测人口并据此提供公共服务的前瞻性建设。
这有两层含义：第一，人是目的，而不是手段，城市经营的目标是为所有人提供服务，而不应该挑选特定的人群留在城市；第二，预测人口不是为了控制城市规模，而是为了前瞻性的规划。
《纽约规划2040》的核心与纽约的包容性文化是一致的：面对2040年的人口增长和老龄化，纽约必须改善社会和物质的基础设施，提供足够的公共服务和就业机会，应对人口的变化。纽约并没有强调它要排斥哪些人，不会给城市发展加上人为的限制，纽约市政府没有权力也没有能力替城市选择居民。
从纽约的历史来看，以多元化著称的“纽约客”是纽约市政府通过一套标准的筛选的吗？
这恐怕是不可能的。多样性的纽约需要多样的人才，而人才的挑选则需要由市场的力量来选择，而非取决于城市管理者的偏好，因为管理者的知识永远赶不上市场的变化。
如果18世纪末的纽约管理者凭借当时人类的知识，只允许熟练的工人进入纽约，而拒绝其余的人才的话，还会有后来作为世界金融中心的纽约吗？
世界金融中心—华尔街分布在纽约曼哈顿下城
上海同样如此，自开埠以来，多元、包容一直是上海最显著的标签，上海就是一座因移民而兴起的城市。最早的上海只是一个小县城，而随着成为通商口岸，大量移民涌入上海，让上海迅速崛起成为东方巴黎；
改革开放后，也正是数以千万计的外来人口涌入上海，这些人口并不全是精英人才，但他们促成了改革开放以来上海经济的腾飞。从当初的一个小县城到今天的2000万人口的城市，两百年来，从全国各地奔赴上海的每个人，都成为了造就上海城市传奇的不竭动力。
上海外滩忙碌的港湾
然而，《上海规划2040》有一串与《纽约规划2040》完全相反的刺眼文字：至2020年，将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右，以此缓解人口快速增长和资源环境紧约束之间的矛盾。
人口是经济增长最重要的动力，人口是社会的财富。但是，在很多人眼中，人口是负担，人口会消耗社会资源、导致交通拥堵、扰乱社会治安，低端产业从业人员更是万恶之源。然而作为中国老龄化程度最高的城市之一，如果没有年轻的外来新鲜血液注入，上海早就失去活力了。
从数据上看，上海老龄化加剧，60岁及以上老年人口占28.8%，远高于北京深圳；而据预测，到2020年，上海户籍人口中超过60岁的老年人将超过540万，这意味着，如果总人口控制在2500万，2040年的上海将迎来一个空前的老龄化时代，哪里还会有什么多元化和活力？
中国经济周刊专刊探讨上海的老龄化程度
对于上海而言，更打脸的现实是，如果上海连本国的国民都不愿意接受，还谈什么接纳世界各地的人们呢？还有什么资格说要建立全球城市。
我们来看一下《纽约规划2040》的内容，纽约的城市规划是围绕着市民关心的议题展开，最关键的五个议题是教育、住房、工作机会、公共安全和健康，无一不和城市居民的生活息息相关。而《上海规划2040》中上海居民最关心的目标是环保城市、全球城市、多元包容的海派文化城市、关怀城市和宜居城市，上海居民的觉悟似乎比纽约市民高得不得了。
然而，且不谈《上海规划2040》离多元包容、全球城市相隔十万八千里，上海市民的觉悟也未必有这么高，最本质的原因还是《上海规划2040》根本没有洞察到市民的需求。
上海居民的日常生活的重点、焦虑所在，同样也是孩子教育、住房、就业机会、身体健康，但《上海规划2040》回应的很少，并且可以预见，这些问题的解决方案重点也不会是增加供给，而是排斥外来人口以减少需求。
试图用量化的标准去考核、选择城市的居民，是一种过于自负的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，则需要以更加开放的胸怀来面对和接纳城市的居民。人类选择群居、选择城市生活，本身就是一种用脚投票的行为，因为大家相信人们因聚集而带来的规模效应。作为曾经以“城市，让生活更美好”为口号举办世博会的上海，应该更深知城市规模能给人带来的幸福。
很明显，《上海规划2040》并不是一份合格的答卷。到2040年，如果这份规划像1959年、1986年和1999年的三份规划那样，控制人口目标完全失败（规划人口控制规模分别为600万、1300万和1600万，实际人口为1000万、1600万和2400万以上），那还算是一件好事，只不过是一份失败的方案。
我们也希望，上海关于“2500万人”的人口控制目标设置，是基于对“严格控制特大城市人口”政策的回应，而非真的以此为限度提供公共服务。不然，一场可以预见的、关于公共服务稀缺的灾难，或许会在不远的将来等待着我们。
上海2040总规
在市民、专家和规划师共同参与的决策机制下，上海2040年的目标愿景被设定为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。
更具活力：一座创新之城
在2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心的基础上，上海将着力提升在全球经济的功能引领性，成为服务长三角世界城市群、服务长江经济带和“一带一路”战略的龙头城市，成为具有全球影响力的创新中心，成为在全球资源配置领域具有重要话语权的国际中心城市。为此，上海应坚持功能提升、区域一体的发展理念，努力：
提升全球城市核心功能。瞄准未来目标集聚科技创新高端要素，培育科创能力完成动力转换；以金融城和自贸区建设为抓手提升经济辐射力，促进商务功能集聚；塑造城市文化品牌，实现文化影响力扩大；加快高端制造业的集聚和传统产业的转型升级，全面确立上海在世界城市体系中的领先地位。至2040年，R&D投入占地区生产总值比例达到5%，金融业增加值占全市生产总值比重达到20%左右，年入境游客量突破1500万人，高端制造用地不低于150平方公里。
追求枢纽门户地位稳步提升。提高亚太航空门户枢纽能级，完善航空服务体系，实现腹地与门户的快速链接；推动国际海港枢纽功能升级，实现港口布局和集疏运体系进一步优化；提升国家铁路输送能力，优化客货枢纽布局；健全信息通讯枢纽服务水平，提升网络速度与信息化水平，提高上海自由开发的全球通达能力。至2040年，国际客流比例达到40%，国际货物中转比例不低于15%，高速无线数据通讯网络覆盖率达到100%。
实现交通服务能力不断优化。建成多元化的公共交通模式，完善多层次的公交体系；健全轨道和干线公路网络，优化道路的运输服务功能；完善货运枢纽布局，发展多式联运的现代货运物流体系；灵活应对新兴技术发展，全面建成与全球城市功能相匹配的对外对内综合交通系统。基本实现10万人以上的新市镇轨道交通站点的全覆盖，力争实现平均通勤时间不大于40分钟。
促进就业创业环境快速形成。同步加强传统行业和新兴行业的就行能力，促进非核心功能及岗位疏解调整就业布局，实现产城融合；降低创新活动成本，建立宽松灵活的产业空间管理机制，鼓励扶持中小企业发展；营造创新人才成长环境，为青年人才提供优质且可支付的住房、公共服务和技能供给，破除国际人才流动障碍。至2040年，创新群体占就业人口比重大幅增长，新建住房中政府及机构持有的租赁性住房比重达到20%。
更富魅力：一座人文之城
面对老龄化程度日趋严重、人口结构更加多元的未来社会，上海致力于通过对城市品质魅力的不懈追求，成为城市治理成功、全球影响突出、市民高度认同的幸福人文城市。为此，上海应坚持开放包容、以人为本的发展理念，努力：
构建多元融合的15分钟生活圈。促进各类人群间的社会融合，针对不同人群和家庭类型的多样化需求，调整住房的规模、结构、布局与方式，实现市民住房可负担、可获得；以城乡社区为基础构建15分钟生活圈，充分满足居民的基本生活需求，构建覆盖城乡、公平均等的多层次公共服务体系，增强高能级公共服务设施配置；营造优质的社区环境，推动社区交通、就业和公共交往空间品质提升。至2040年，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率到100%，城乡社区公共开放空间（400平方米以上的公园和广场）的5分钟步行可达率达到90%以上。
保护风格独特的历史遗产。对各类城乡历史环境要素进行整体保护，推动抢救性保护的适当实施；注重物质和非物质遗产兼顾，拓展历史文化保护对象；健全与全球城市相匹配的城乡历史文化风貌保护体系和机制，促进历史资源的活化。至2040年，成功申请世界文化遗产，大幅度提高历史文化遗产保护公共预算比重。
塑造特色凸显的城乡风貌。保护城市自然景观格局，构筑城市景观结构，营造更多富有人性关怀的城市公共活动空间，培育和发展城市的高品质文化休闲功能和旅游服务功能，为市民和游客提供便于进入的休闲游憩场所。至2040年，建成2000公里以上的绿道。
培育兼收并蓄的文化氛围。激发全社会的文化活力，鼓励城市文化进一步包容开放，建设国际旅游目的地城市，塑造兼具人文底蕴和创意时尚的现代都会，使得全体市民和国内外来沪人士感受到上海的历史沉淀和文化氛围。至2040年，文化产业就业人口占就业总人口比重达到15%以上。
更可持续发展：一座生态之城
面对全球气候变化和环境资源约束带来的发展瓶颈，上海致力于在2040年建设成为拥有较强适应能力和更具韧性的生态城市，并通过空间资源环境和基础设施等方面的动态改善，成为引领国际绿色、低碳、可持续发展的杠杆。为此，上海应坚持生态优先、睿智增长的发展理念，努力：
开展气候变化的积极应对。着力应对全球气候变化和超大城市多元化风险，推动能源结构战略转型，倡导建立市民公交出行的交通理念，引导低碳健康的生活方式，控制温室气体排放；完善防汛除涝保障体系，推动“海绵城市”建设，主动应对海平面上升与地面沉降；提高城市应对热岛效应和极端自然灾害天气的能力，强化城市防护体系建设，降低自然灾害损失。至2040年，可再生能源占一次能源供应的比重达到20%，碳排放总量较峰值下降15%左右。
营造绿色开放的生态网络。在严格管控城市增长边界的基础上，优化市域城乡空间结构，加强土地集约复合利用，提升存量土地利用效率，严守生态优化的发展底线，锚固海陆自然生态格局和基底，构建覆盖全市域的多层级、网络化、功能复合的生态网络体系，加强生态区域、公园绿地的建设，提升生态系统保护与治理能力，切实提高城乡环境质量。至2040年，建设用地总面积锁定为3200平方公里，生态用地占陆域面积的比重不低于60%。森兰覆盖率达到25%以上，人均公共绿地面积力争达到15平方米。
建设科学全面的环保治理体系。全面加强大气、水、土壤等污染的源头防控、环境综合治理，加强固体废物资源利用，不断提升城市资源利用效率。健全环境治理协同机制，推动区域、流域生态环境共保共治共享。PM2.5等环境空气质量指标在尽快达到国家标准的基础上，逐步接近发达国家国际大都市水平。至2040年，PM2.5年均浓度控制在20微克/立方米左右，实现原生垃圾零填埋，水功能区达标率达到100%。
形成稳定高效的综合防灾能力。不断提高城市各类能源供给的安全保障度，加强区域水资源合作保障水安全，加强防汛工程建设，提高供应系统抗风险能力。保障城市生命线和信息通信安全运行，强化防灾空间保障体系建设，健全区域协调、城乡统筹的综合防灾和应急救援机制，发挥地区综合防灾中心的作用。至2040年，中心城应急避难场所人均有效避难面积达到2.0-3.0平方米。
城市性质
基于对全球趋势和发展潮流的判断，对国家战略与发展要求的相应，立足对上海城市功能内涵的判断，综合对上一版城市性质的延续与提升，提出上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。
上海在迈向卓越的全球城市过程中，面临着人口继续增长和资源环境约束的压力。为应对资源环境紧约束的挑战和城市未来发展的不确定性，上海将以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，落实规划建设用地总规模“负增长”要求，牢牢守住土地、人口、环境、安全等底线，实现内涵发展和弹性适应，积极探索超大城市睿智发展的转型路径。
1、严格落实中央严控超大城市人口规模的要求
缓解人口快速增长与资源环境约束之间的矛盾，至2020年常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。
2、满足城市实际服务人口的合理需求
考虑到上海作为全球城市在人口结、分布和流动性上的特点，对水资源、能源、交通、信息、生态绿地等公共服务设施和基础设施供给及就业岗位等要素资源的配置作一定的弹性预留，以应对不同情景下包括常住人口、半年一下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在内的城市实际服务人口的合理需求。
3、以用地供给强化人口规模调控
在建设用地总量锁定前提下，结合不同区域人口目标，按照人均建设用地100平方米左右的标准，加强分区、分类指导，调控土地供应规模、结构和时序以及开发强度，实现人口规模调控。
网络化、多中心的空间体系
积极响应国家“一带一路”、长江经济带、长江三角洲城市群协同发展等国家战略，从更开阔的视野和更高的定位谋划上海未来城市发展的战略框架，构建开放协调的发展格局，控制中心城周边地区蔓延，发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。
引领长三角世界级城市群
作为长三角城市群的核心城市，“一带一路”、长江经济带等国家战略的交汇点，上海将率先落实国家战略，更加主动承担国家使命，充分发挥在服务全国、联系亚太、面向世界的优势，进一步加强与长三角城市群、长江流域等地区的城市协同发展，形成区域合力共同代表国家参与国际竞争。
构建开放紧凑的上海市域空间格局
以功能提升为出发点，以结构性优化调整为核心，从市域层面对城市功能和空间布局进行战略性调整和格局优化。重点以生态基地为约束，以重要的交通廊道为骨架，以城镇圈促进城乡统筹，以生活圈构建生活网络，优化城乡体系，培育多中心公共活动体系，形成“一主、两轴、四翼、多廊、多核、多圈”的市域总体空间结构。
其中，“一主、两轴、四翼”，以中心城为主体，沿黄浦江、延安路-世纪大道两条发展轴引导核心功能集聚，并强化宝山、虹桥、闵行、川沙四个主城片区的支撑，共同打造全球城市核心区。“多廊、多核、多圈”，基于区域开放格局强化沿江、沿湾、沪宁、沪湖等重点发展廊道，形成具有同城效应的大都市圈；基于功能集聚培育重点发展城镇和社区，基于公共服务设施共享构建城镇圈和社区生活圈，实现区域协同、空间优化和城乡统筹。
以提升全球城市功能和满足市民多元活动为宗旨，结合城乡空间布局，构建由主城区和郊区两类地域，中央活动区（城市中心）、城市副中心、地区中心以及社区中心等四个层次组成的公共活动中心体系。其中，主城区内，由中央活动区（城市中心）、主城副中心、地区中心、社区中心四级构成。郊区，由新城中心/核心镇中心、新城地区中心/新市镇中心（核心镇除外）、社区中心三级构成。